Droit des traités et réalisme
Préalable
Il apparaît utile de se pencher sur le statut des « présides » espagnols situés sur la côte nord-africaine ou à proximité immédiate du Royaume du Maroc. Il s’agit principalement de Ceuta — Sebta pour les Marocains — et de Melilla, mais également du Peñón de Vélez de la Gomera, aujourd’hui relié au continent par une étroite langue de sable, du Peñón de Alhucemas et de ses îlots, ainsi que des îles Chafarinas, comprenant Congreso, Isabel II et del Rey.
Un précédent article, publié en août 2026 sous le titre « Maroc – Espagne – UE ; Ceuta, Melilla et autres : examen juridico-historique et avenir », avait pour objet de remettre de l’ordre juridique dans le débat après les débordements des 30 et 31 juillet 2026. Il répondait notamment aux rumeurs nées d’une interprétation sans fondement de l’arrêt no 814/2026 de la Cour suprême d’Espagne (ECLI:ES:TS:2026:2965), que certains passeurs avaient présenté comme une ouverture du Royaume aux migrants arrivant à la nage.
Cet article rappelait les positions officielles de l’Espagne, du Maroc et de l’Union européenne, ainsi que les principaux instruments juridiques relatifs aux droits humains, au statut des migrants et à la coopération bilatérale. Il proposait également une piste pacifique de réflexion sur l’avenir des présides, sans toutefois examiner en détail l’origine des titres invoqués par les deux États. C’est précisément l’objet du présent complément.
En 2023, le Parlement européen a été saisi d’une question relative à la protestation officielle du Maroc contre l’affirmation du caractère espagnol de Ceuta et Melilla. L’Union européenne n’a cependant engagé aucune procédure portant sur la souveraineté de ces territoires, la question relevant avant tout des relations entre un État membre, l’Espagne, et un État tiers, le Maroc. De son côté, l’ONU ne les a pas inscrits sur la liste des territoires non autonomes en attente de décolonisation, malgré une ancienne démarche marocaine remontant à 1975. Rabat a depuis concentré l’essentiel de ses efforts diplomatiques sur le dossier du Sahara, sans pour autant renoncer juridiquement à ses revendications concernant les présides.
Cette position a notamment été réaffirmée lors de la ratification marocaine de la Convention des Nations unies sur le droit de la mer. Le Maroc y a déclaré que Sebta, Melilla, Al Hoceima, Badis et les Chafarinas constituaient, selon lui, des territoires marocains. L’Espagne a répondu en affirmant qu’ils faisaient partie intégrante de son territoire et qu’elle y exerçait une souveraineté pleine et entière. Les deux États ont ainsi officiellement préservé leurs positions opposées.
Les positions du Maroc et de l’Espagne
Le Maroc considère que les présides sont des territoires géographiquement marocains, maintenus sous souveraineté espagnole en raison de conquêtes et d’accords hérités d’une époque coloniale ou précoloniale. Selon cette thèse, l’ancienneté de l’occupation espagnole ne saurait faire disparaître les principes modernes d’intégrité territoriale et de décolonisation. Les traités historiques doivent, en outre, être replacés dans leur contexte, souvent marqué par un profond déséquilibre entre les puissances européennes et le sultanat marocain.
Pour Rabat, la ratification de la Convention de Montego Bay ne vaut donc en aucun cas reconnaissance de la souveraineté espagnole. Les présides demeurent les symboles d’un passé militaire aujourd’hui dépassé, alors que les réalités économiques, sécuritaires et humaines devraient inciter les deux pays à rechercher une solution moderne et pragmatique.
L’Espagne soutient, à l’inverse, que Ceuta, Melilla et les autres places de souveraineté sont espagnoles en vertu de titres historiques anciens, de traités bilatéraux, d’actes de délimitation et d’une administration continue durant plusieurs siècles. Elle invoque également la présence d’une population espagnole, l’existence d’institutions permanentes et l’absence de remise en cause internationale effective de sa souveraineté.
Il faut toutefois éviter une confusion fréquente : le protectorat espagnol instauré au nord du Maroc en 1912 ne constitue pas le fondement de la présence espagnole à Ceuta et Melilla. Ces villes et les principaux présides se trouvaient déjà sous contrôle espagnol bien avant le protectorat. La question porte donc moins sur l’héritage direct de celui-ci que sur la valeur actuelle de titres beaucoup plus anciens.
Ceuta et le traité de Lisbonne de 1668
Ceuta fut conquise par le Portugal en 1415. Lorsque les couronnes portugaise et espagnole furent réunies sous Philippe II en 1580, la ville entra dans la sphère de la monarchie hispanique. Après le rétablissement de l’indépendance portugaise, Ceuta choisit de rester fidèle à la Couronne espagnole, situation consacrée par le traité de Lisbonne du 13 février 1668.
Le Congrès des députés espagnol présente ce traité comme le titre juridique par lequel la souveraineté sur Ceuta passa du Portugal à l’Espagne. Il est néanmoins permis d’observer que ce titre ne résulte pas, à l’origine, d’une conquête espagnole directe du Maroc, mais d’une succession entre deux puissances européennes. Un territoire nord-africain conquis par le Portugal fut ainsi transmis à l’Espagne sans que la souveraineté marocaine constitue l’objet central de l’accord.
Cette origine soulève la question de la pertinence contemporaine d’un titre formé à une époque où le droit international se préoccupait essentiellement de la possession territoriale des souverains, sans accorder aux populations et aux principes de décolonisation l’importance qu’ils ont acquise depuis 1945.
Les traités de 1767 et de 1799
Le traité de paix et de commerce conclu à Marrakech le 28 mai 1767 entre Charles III d’Espagne et le sultan du Maroc constitue l’un des premiers grands instruments hispano-marocains concernant les présides. Il ne crée pas la souveraineté espagnole sur Ceuta, puisque la présence espagnole lui est antérieure, mais peut être interprété comme la reconnaissance conventionnelle d’une situation territoriale préexistante.
Le traité de paix, d’amitié, de navigation, de commerce et de pêche du 1er mars 1799 s’inscrit dans la même continuité. Ces textes consolident, du point de vue espagnol, la situation des présides et témoignent de relations conventionnelles avec le sultanat marocain. Rabat peut néanmoins soutenir qu’il s’agissait d’accords de circonstance, conclus dans des contextes politiques très éloignés de la conception contemporaine de la souveraineté et du droit des peuples.
La délimitation de Ceuta et le traité de Tétouan
Un accord conclu à Tanger le 25 août 1844 fut suivi de deux conventions relatives aux limites de Ceuta, signées le 7 octobre 1844 à Tanger et le 6 mai 1845 à Larache. Ces instruments ne se contentaient plus de constater l’existence d’une place espagnole : ils en précisaient progressivement les contours territoriaux.
Le texte décisif demeure cependant le traité de paix et d’amitié signé à Tétouan le 26 avril 1860 après la guerre hispano-marocaine de 1859-1860, également appelé traité de Wad Ras. Son article 2 prévoit l’extension du territoire juridictionnel de Ceuta afin d’assurer la sécurité de sa garnison, tandis que son article 3 stipule une cession à l’Espagne « en pleno dominio y soberanía », c’est-à-dire en pleine propriété et souveraineté.
Du point de vue de la technique juridique classique, cette disposition constitue une cession territoriale conventionnelle explicite. Elle représente donc l’un des fondements les plus solides de la position espagnole. Mais le contexte de sa conclusion ne peut être ignoré : le traité mit fin à une guerre remportée par l’Espagne, dont les troupes occupaient Tétouan, tandis que le Maroc devait verser une indemnité considérable avant d’obtenir l’évacuation de la ville.
Les tensions avaient commencé en 1859 autour des fortifications de Ceuta et avaient impliqué des éléments de la tribu jeblie des Anjra. Le sultanat ne dirigeait pas nécessairement ces initiatives locales, mais l’armée espagnole, conduite par Leopoldo O’Donnell, repoussa les combattants marocains, remporta la bataille de Wad Ras et occupa Tétouan. Le sultan Mohammed IV dut alors accepter des conditions particulièrement défavorables.
En droit contemporain des traités, la contrainte exercée sur un État par la menace ou l’emploi de la force soulève une difficulté majeure. Il faut cependant se garder d’appliquer mécaniquement et rétroactivement aux conventions du XIXe siècle les règles codifiées bien plus tard. Cette différence entre la validité historique d’un titre et sa légitimité contemporaine se trouve au cœur du débat.
Melilla et les accords de 1859 à 1863
La présence espagnole à Melilla remonte à 1497, lorsque la ville fut incorporée au duché de Medina Sidonia, avant de passer à la Couronne en 1556. Son histoire diffère donc de celle de Ceuta, même si le Maroc réunit les deux villes dans une revendication territoriale globale.
La Convention de Tétouan du 24 août 1859 étendit les limites juridictionnelles de Melilla et prévit des mesures destinées à assurer la sécurité des présides espagnols sur la côte africaine. Les principes de cette délimitation furent ensuite confirmés par le traité de paix de 1860 et par des accords conclus à Madrid.
Une « Acta de Demarcación » fut signée à Tanger le 26 juin 1862, puis un nouvel accord relatif à la conservation des territoires délimités fut conclu au campement de Draa-Es-Seyet le 14 novembre 1863. Ces instruments réglaient à la fois des questions territoriales, militaires et commerciales et s’inscrivaient directement dans les conséquences de la guerre de 1859-1860.
L’Espagne y voit la confirmation conventionnelle de ses droits. Le Maroc insiste sur le contexte de pression militaire dans lequel ces textes furent conclus et sur la nécessité de dépasser aujourd’hui les situations héritées d’un rapport de force ancien.
Les îles Chafarinas
Les îles Chafarinas, également appelées Jaafarines ou Zaffarines, n’ont jamais fait partie du protectorat espagnol. Lorsque celui-ci fut instauré en 1912, l’Espagne occupait déjà l’archipel depuis 1848.
Cette occupation répondait à une logique stratégique. La France, qui venait de vaincre l’émir Abdelkader en Algérie, envisageait d’occuper les îles afin de renforcer son influence près de la frontière marocaine et de l’embouchure de la Moulouya. Craignant d’être devancée, l’Espagne dépêcha depuis Malaga des navires de guerre et des troupes placées sous les ordres du général Francisco Serrano.
L’archipel, composé des îles Congreso, Isabel II et del Rey, fut intégré à la Couronne comme une extension de souveraineté et transformé en position militaire. Edgard Rouard de Card écrivait en 1905 que cette occupation permettait à l’Espagne de compléter la défense de Melilla tout en disposant d’une position de premier ordre face à la vallée de la Moulouya.
Les Chafarinas ne possèdent plus aujourd’hui de population civile permanente. Elles accueillent une petite garnison espagnole et des équipes scientifiques, dans un espace classé comme réserve naturelle. Le Maroc continue cependant d’en revendiquer la souveraineté en raison de leur proximité avec ses côtes et des conditions militaires de leur occupation.
Le Peñón de Vélez de la Gomera
L’Espagne s’empara du Peñón de Vélez de la Gomera en 1508, dans un contexte de lutte contre la piraterie et les établissements corsaires. Le sultanat wattasside parvint à en chasser la garnison en 1522, mais García de Toledo en reprit le contrôle pour Philippe II en 1564. Depuis cette date, l’Espagne y maintient une présence militaire continue.
À l’origine, le Peñón était une île. Un séisme survenu en 1930 entraîna l’accumulation de sable et de matériaux, formant un isthme de quelque 85 mètres qui le relie aujourd’hui au littoral marocain. Cette transformation physique n’a pas, en elle-même, modifié le titre juridique revendiqué par l’Espagne, mais elle a rendu plus manifeste encore l’anomalie géographique de cette possession européenne en territoire africain.
Madrid invoque une possession continue depuis 1564, tandis que Rabat considère Badis, ou Hajar Badis, comme une partie de son territoire maintenue sous occupation. Le rocher, directement rattaché à l’administration centrale espagnole, ne possède aucune population civile et reste gardé par un détachement militaire. Sa proximité immédiate avec le Maroc en fait également un point sensible dans le contexte des migrations et du contrôle de la frontière extérieure de l’Union européenne.
Le Peñón de Alhucemas
L’histoire du Peñón de Alhucemas est elle aussi antérieure au protectorat. Selon la position espagnole, le territoire aurait été cédé à Philippe II en 1560 par le sultan saadien Moulay Abdallah, en échange d’une protection contre la menace ottomane. Une garnison permanente y fut installée en 1673 sous Charles II.
L’îlot servit successivement de place forte, de prison et de position militaire, notamment pendant la guerre du Rif. L’Espagne estime y exercer une souveraineté continue depuis le XVIIe siècle, tandis que le Maroc considère cette présence comme le vestige d’un rapport de force ancien. Comme pour les autres îlots, la divergence oppose donc la continuité historique invoquée par Madrid à l’intégrité territoriale et à la logique de décolonisation défendues par Rabat.
L’indépendance de 1956 et le traité d’amitié de 1991
La déclaration hispano-marocaine du 7 avril 1956, qui accompagne l’indépendance du Maroc, est parfois invoquée dans le débat contemporain. La reconnaissance de l’indépendance et de l’intégrité territoriale du Royaume concernait-elle uniquement les zones placées sous protectorat, ou englobait-elle également Ceuta, Melilla et les présides ?
L’Espagne retient la première interprétation : les territoires déjà considérés comme espagnols ne faisaient pas partie du protectorat et n’étaient donc pas concernés par sa disparition. Le Maroc soutient, au contraire, que ces possessions constituent des parties de son territoire dont la décolonisation demeure inachevée. Aucune juridiction internationale n’a définitivement tranché cette divergence.
Le traité d’amitié, de bon voisinage et de coopération signé à Rabat le 4 juillet 1991, entré en vigueur en 1993, n’a pas davantage réglé la question. Il ne contient aucune reconnaissance explicite de la souveraineté espagnole ou marocaine sur les territoires contestés. Il oblige néanmoins les deux États à respecter leur égalité souveraine, leur intégrité territoriale et leur indépendance politique, à renoncer à la menace ou à l’emploi de la force et à rechercher de bonne foi un règlement pacifique de leurs différends.
Ce traité constitue donc moins une solution territoriale qu’un cadre juridique permettant d’en rechercher une.
La Convention de Montego Bay
Lors de la ratification de la Convention des Nations unies sur le droit de la mer en 2007, le Maroc déclara que Ceuta, Melilla, Alhucemas, le Peñón de Vélez de la Gomera et les Chafarinas étaient des territoires marocains. Il précisa que sa ratification ne pouvait être interprétée comme une reconnaissance de leur occupation par l’Espagne.
Le 10 septembre 2008, Madrid répondit que ces territoires faisaient partie intégrante du Royaume d’Espagne et que celui-ci y exerçait une souveraineté pleine et entière, y compris sur les espaces maritimes générés conformément à la Convention.
Cet échange est juridiquement révélateur : loin de résoudre le différend, la Convention de Montego Bay a permis aux deux États de formaliser leurs positions contradictoires. Aucun d’eux ne peut donc soutenir que l’autre aurait renoncé à ses prétentions.
Conclusion : le droit des traités à l’épreuve du réalisme
Les présides sont indissociables de la longue histoire des rapports entre les deux rives du détroit. Pendant le Moyen Âge, plusieurs puissances installées au Maghreb traversèrent vers la péninsule Ibérique. À partir de la fin de la Reconquista, le mouvement s’inversa : les puissances européennes occupèrent des positions sur la côte nord-africaine, avant que l’Espagne ne traverse à nouveau le détroit au XIXe siècle, n’occupe Tétouan et n’impose ses conditions au sultan.
Cette histoire a laissé des mémoires opposées. Ce que l’Espagne évoque comme la « Guerra de África » demeure, pour le Maroc, une manifestation de son affaiblissement face aux puissances européennes. Le partage colonial de l’Afrique, la conférence de Berlin, la conférence d’Algésiras et les protectorats français et espagnol imposés en 1912 accentuèrent ensuite l’amputation de la souveraineté marocaine.
Les titres invoqués par l’Espagne ne peuvent être écartés d’un revers de main. Ils reposent sur des occupations anciennes, des traités, des actes de délimitation et une administration continue. Mais le droit international n’est pas une matière figée. Les circonstances dans lesquelles certains accords furent conclus, l’évolution du principe d’intégrité territoriale, la décolonisation et les réalités géopolitiques actuelles invitent à distinguer la validité formelle d’un titre historique de sa pertinence politique au XXIe siècle.
L’Espagne sait que la stabilité de Ceuta et Melilla, le contrôle des flux migratoires, la lutte contre les trafics et le terrorisme, la sécurité du détroit et ses intérêts économiques en Afrique du Nord dépendent d’une coopération étroite avec Rabat. Le Maroc sait, de son côté, que l’Espagne constitue une porte essentielle vers l’Union européenne et l’un de ses principaux partenaires.
Jamais les deux pays n’ont peut-être eu autant besoin l’un de l’autre. Cette interdépendance ne fait pas nécessairement disparaître la méfiance, mais elle rend indispensable la recherche d’une solution réaliste, pacifique et mutuellement avantageuse.
Depuis la guerre de Tétouan jusqu’aux événements de Ceuta de juillet 2026, en passant par Annual, la guerre civile espagnole, l’indépendance du Maroc, la Marche verte, le départ espagnol du Sahara, Perejil et la crise migratoire de 2021, une même réalité géographique traverse des situations politiques profondément différentes : l’Espagne et le Maroc vivent face à face, dans des espaces stratégiques, humains et économiques qui se chevauchent.
Aucune décision durable concernant le détroit, la migration, la sécurité ou l’équilibre de la Méditerranée occidentale ne peut être prise par l’un en ignorant l’autre. Le droit des traités fournit les éléments de l’histoire ; le réalisme doit désormais permettre d’envisager l’avenir. Il existe, dans les deux pays, suffisamment de femmes et d’hommes de bonne volonté, notamment parmi les juristes, pour avancer par le dialogue et accomplir les pas nécessaires les uns vers les autres.
Le 29 août 2026.
Philippe Liénard
Professeur de droit international public, avocat honoraire, ancien magistrat supérieur, consultant et essayiste historico-juridique.
